Derechos fundamentales y control del ejercicio del poder en el sector público: la última palabra no está dicha

*** Por Daniela Marzi. Una funcionaria  del Consejo Nacional dela Culturay las Artes (CNCA), en julio de 2010, es informada por medio de una carta personal (procedimiento que no tiene base legal en el sector público para las desvinculaciones), que debe hacer abandono de su cargo, cuestión que se reitera por resolución exenta en agosto de 2010. Es sabido que en el sector público las contratas pueden ser extinguidas sin requerir una causa, por lo que por más que la pérdida del trabajo duela, hasta aquí en principio no quedaba mucho por hacer. Salvo por dos cuestiones relevantes:

  • Existen Tribunales Laborales y Cortes de Apelaciones que consideran que los Jueces del Trabajo tienen competencia para conocer de causas sobre derechos fundamentales que afecten a funcionarios públicos, aun cuando la Corte Supremahaya manifestado su parecer contrario resolviendo un recurso de unificación de jurisprudencia, (RIC 1972-11).
  • El Ministro del CNCA, don Luciano Cruz Coke, en mayo de 2010, declaró en el Diario La  Nación -para explicar el origen de la deuda del organismo- que existía un “desorden administrativo, voluntarismo de autoridades anteriores, falta de profesionalismo de encargados y malas costumbres funcionarias”.

Antes de entrar al fallo del Juzgado del Trabajo de Valparaíso, que condena al Consejo por discriminación en contra de la funcionaria, es interesante narrar cómola Asociaciónde Funcionarios del CNCA (ANFUCULTURA), dio una interesante batalla legal, valiéndose dela Ley Nº 20. 285 sobre acceso a la información pública, en cumplimiento de sus finalidades de defensa de sus asociados, pero también, en el ejercicio del control del poder público que busca implementar la política de transparencia que consagra dicha ley.

1. La acción de representación y defensa de la Asociación de Funcionarios

Y es que El Sr. Cruz Coke es libre de expresar  lo que le parezca sobre el Ministerio, lo que sucede es que no está igualmente libre del deber de justificar sus apreciaciones.

Eso fue lo que controló ANFUCULTURA, pidiéndole primero de forma interna la documentación que avalara sus dichos, a lo cual no respondió; luego volvió a exigírselo vía  requerimiento ante el Consejo de la Transparencia, que condenó al Ministro a entregar la información en su decisión C-588-2010, alo cual éste se negó impugnando la resolución ante la Cortede Apelaciones de Valparaíso, la que en su fallo RIC C 2067-2010, nuevamente lo condena a entregar la información en lo términos que fue requerida  por la presidente de la asociación de funcionarios, es decir, explicando “en qué consiste el desorden administrativo en dicho Consejo, al que se refirió en entrevista al diario La Nación, el 18 de julio de 2010, especificando a qué departamento ello afectaba, en qué consisten las malas prácticas en ese Consejo y los departamentos o unidades que afecta; cuales departamentos programáticos no funcionaban de acuerdo a los departamentos de planificación y de administración; en qué consistía la falta de profesionalización de funcionarios así como en qué áreas no había profesionales idóneos; entregando de toda la información solicitada, los antecedentes, documentos, actos administrativos y/o de gobierno que le sirvan de fundamento”.

Destacable realización de la finalidad de representación y defensa se sus asociados, pero también fundada en su derecho de recabar información sobre la acción del Servicio Público correspondiente y de los planes, programas y resoluciones relativos a sus funcionarios” (letras  c y f del artículo 7º, Ley 19.296).

Muestra con ello el ejercicio racional de su derecho de representación, exigiendo la información indispensable para evaluar el estado del problema que deberá atender. Es obvio, ¿cómo puedo fiscalizar el cumplimiento de las leyes si carezco de informaciones relevantes sobre los hechos que debo resolver?  (En relación a las organizaciones sindicales su base legal sería el artículo 220 Nº3 CT, aunque no se circunscribe a esta sola finalidad ya que todas exigen el manejo de diversos grado de información, por ejemplo: propender al mejoramiento del nivel de empleo y en general toda la actividad de representación requiere conocimiento sobre distintas materias).

Al mismo tiempo, es una destacable utilización de la política de transparencia, cuyo origen está en la condena a Chile por parte de la Corte Interamericanade Derechos Humanos, en esta materia. La libertad de expresión exige información, la información permite participación de la ciudadanía y control democrático sobre la autoridad “la libertad de expresión es un elemento fundamental sobre el cual se basa la existencia de una sociedad democrática. Es indispensable para la formación de la opinión pública. Es también conditio sine qua non para que los partidos políticos, los sindicatos, las sociedades científicas y culturales, y en general, quienes deseen influir sobre la colectividad puedan desarrollarse plenamente. Es, en fin, condición para que la comunidad, a la hora de ejercer sus opciones esté suficientemente informada. Por ende, es posible afirmar que una sociedad que no está bien informada no es plenamente libre” y añade que “El control democrático, por parte de la sociedad a través de la opinión pública, fomenta la transparencia de las actividades estatales y promueve la responsabilidad de los funcionarios sobre la gestión pública. Por ello, para que las personas puedan ejercer el control democrático es esencial que el Estado garantice el acceso a la información de interés público bajo su control. Al permitir el ejercicio de ese control democrático se fomenta una mayor participación de las personas en los intereses de la sociedad”, (Caso Claude Reyes y otros versus Chile,  2006, párrafos 85 y 87 http://www.corteidh.or.cr/casos.cfm?idCaso=245).”. A partir de esta sentencia se dictala Ley de transparencia de 2008 y, en ejercicio de ese derecho de participación y control actuó ANFUCULTURA.

2.      La competencia del juez laboral

Volvamos al juicio de Valparaíso. Fue un largo camino en tribunales para la funcionaria despedida, pues primero el Juez se declaró incompetente, la demandante dedujo recurso de nulidad ante la Cortede Apelaciones, la cual acogió el recurso y ordenó que se remitiera al Tribunal de origen, con indicación del estado en que quedaba el proceso: realización de la audiencia preparatoria,  para que sea conocido y resuelto por juez competente (artículos 477 y 478 inciso segundo CT).  Esta orden apareja algunas consecuencias: el juicio se hace de nuevo; por ende, el juez  puede fallarlo como estime que en Derecho corresponda y, dicha decisión no es susceptible de recurso alguno.

Eso sucedió con la sentencia de 12 de enero de 2012 del Tribunal Laboral de Valparaíso, RIT T-17-2011,

La Cortede Apelaciones de Valparaíso, en su fallo RIC 334-2011, declaró que el Juez Laboral es competente para conocer causas sobre tutela de derechos fundamentales respecto de funcionario públicos. Repitió el criterio que fue la primera en sentar (lo hizo en la causa RIC 267-2009): las normas de remisión lo permiten, ya que el artículo 1 inciso tercero del Código del Trabajo dice que este Código se aplicará a los funcionarios públicos en aquellas materias no reguladas en los respectivos Estatutos, siempre que sus normas no fueren contrarias a dichos Estatutos. Dice textualmente en su considerando séptimo: “Que, de lo consignado en el fundamento anterior, aparece que aun cuando una persona en materia de trabajo se rija por un estatuto especial,  es posible que en algunos aspectos pueda quedar sujeto a las normas del Código del Trabajo en materias que no estén reguladas en sus respectivos estatutos, siempre que no fueren contrarias a ellos. Esta  situación es la que precisamente ocurre en la especie, puesto que, si bien el actor es una persona que en su contrato se ha indicado que se rige por la Ley 18.834, esta normativa no contempla la posibilidad de  accionar en un procedimiento especial por vulneración de tutela de derechos fundamentales, no pudiendo entenderse que una acción de esta clase se oponga a las normas de ese estatuto especial atendido a que el procedimiento de tutela, si bien aparece establecido para solucionar un conflicto que  surge en una relación vinculada al trabajo,  busca cautelar en definitiva derechos fundamentales que se reconocen a todas las personas sin distinción”. Interpreta de forma distinta a la Corte Suprema, porque puede hacerlo (en Chile no existe el sistema de vinculación del precedente judicial), y donde el Excelentísimo tribunal ve autosuficiencia de la ley administrativa (los estatutos prevén “las calidades funcionarias que pueden formar parte de una dotación institucional y en cuanto a las causales de expiración en los cargos de contratados”, considerando quinto causa RIC 1972-11), la Corte de Apelaciones de Valparaíso observa un enorme vacío: la falta de un procedimiento de protección de derechos fundamentales de los funcionarios públicos.

3.  La discriminación

Cuando la jueza de Valparaíso, aplicó el estándar de prueba indiciaria, fue clara al explicar que se trata de una reducción de la carga probatoria para el denunciante. Ponderó las declaraciones del Diario del Ministro, el que se la haya despedido sin jamás justificarse o explicarse el acto administrativo que la separaba del servicio ni ante la funcionaria, ni ante las peticiones de la asociación gremial; la carta personal en que se le comunicaba el término de su contrato y que contenía una orden categórica de dejar su cargo. Y algo clave, la defensa jamás se hizo cargo de exponer la razonabilidad de su medida, porque se abrazó a su lógica de que la Ley Administrativapermite extinguir contratas sin expresión de causa. Es aquí donde los derechos fundamentales le tuercen la mano al Derecho Administrativo, pues obligan a la Autoridad a  justificar sus decisiones. No importa que la ley administrativa no le exija expresar razones (lo cual es una cosa distinta a que esas razones simplemente no existan o más aún que sean contrarias a Derecho, como sucede si el motivo es discriminatorio). Llegado ante el Tribunal Laboral si deberá tomarse la molestia de explicar sus actos y además probarlos. El CNCA no hizo nada de esto y perdió el juicio.

No es primera vez que a causa de las expresiones de la Autoridadésta se ve condenada por derechos fundamentales, así sucedió en el caso de la JUNJI(RIT T336-2010 del Segundo Juzgado del Trabajo de Santiago, la que luego fue revocada por la Cortede Apelaciones de Santiago que declaró incompetente al juez laboral RIC 296-2011), en que, más que prueba indiciaria, hubo una cuasi confesional/hecho público y notorio, pues en esa ocasión la Directora, antes de despedir, declaró en un Diario que ella “olfateaba” a los operadores políticos. La sentencia por discriminación política de aquél entonces, como la de hoy en Valparaíso, le quiere decir al poder público que no debe olfatear, ni intuir, ni presentir a la hora de decidir las acciones que toma respecto de sus funcionarios.

  1. 4.      Asuntos pendientes.

La jueza de Valparaíso fue clara en señalar que no es porque se trate de un trabajador que se aplica la Tutelade Derechos Fundamentales, sino porque el artículo 1 del CT permite aplicar el procedimiento respecto de funcionarios públicos. Lo que sí hizo fue asimilar la extinción de la contrata a la figura del despido, por tener una esencia común cual es poner “término al vínculo entre las partes” (considerando décimo séptimo). Sin embargo, la Corte desliza un argumento en el sentido que algo de laboralidad hay en el fondo de todas las figuras que prestan servicios bajo autoridad, sea de un privado o de la administración: “aparece relevante que el inciso tercero del artículo 1º del Código del Trabajo, emplee la expresión “trabajadores” para referirse a los funcionarios de la Administración del Estado que indica en el inciso segundo,  y que excluye en principio a su respecto la aplicación de las normas del Código del Trabajo, calificación que coincide con la empleada en el artículo 485 del mismo cuerpo legal cuando establece el ámbito de aplicación del Procedimiento de Tutela Laboral.”, (considerando séptimo).

Más complejo resulta armonizar, los efectos de lo que un tribunal calificó de acto lesivo de derechos fundamentales por parte dela Administración. Enel caso de Valparaíso, la jueza estimó que la actora al no exigir reintegro eligió la indemnización (opción que establece el artículo 489 inciso 4º CT). Es discutible, pero es la norma que dio el legislador laboral, en cuanto a sólo en algunos casos procede reintegro, como sucede en el de la discriminación. Pero si la condenada es la autoridad pública en su faz empleadora debiera abrirnos a un debate de mayor calado, pues algo suena mal en que ésta pueda lesionar derechos fundamentales y eso se resarza con dinero. Si vulneró derechos fundamentales debiera ser un acto nulo para ella e implicar reintegro, en todos los casos.

La pregunta es, ¿en qué calidad volverían los reintegrados? Ya que ahí sí priman las formas administrativas de acceso a la función pública. Para ilustrar el punto y cerrar con aquellas paradojas que el Derecho del Trabajo suele develar, recientemente, se ordenó el reintegro de una profesional contratada a honorarios porla MunicipalidaddeLa Pintana, para ejecutar un proyecto del Sernam llamado “Centro de la mujer deLa Pintana”, cuyo objetivo era difundir los derechos de las mujeres en la comunidad. A la trabajadora se la despidió estando embarazada. El Segundo Juzgado Laboral de Santiago (M- 401-2011) ordena el respeto de su fuero y su reintegro. Sin duda que no será a honorarios porque el juez ya calificó su contrato como laboral, de manera que no podrá volver  a las “ficciones” dela Administración Pública.Intrincada cuestión, pero que surge del que parece ser un problema de la realidad y es que el Estado, en tanto empleador, se permite cosas que no le tolera a los privados, y es así como se ha vuelto un empleador bastante “ausente y precario” cuyas prácticas laborales se han venido como una avalancha para ser calificadas por  el ojo del Juez del Trabajo.

Un comentario de “Derechos fundamentales y control del ejercicio del poder en el sector público: la última palabra no está dicha

  1. nada que ola y que muy buen escritor bueno el que lo escribio bueno ya eso era todo chaito que les balla muy bien chao

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